Conferencia El Estado autonómico visto desde las autonomías, en el marco del curso sobre Los desafíos de organización y financiación en el Estado autonómico ¿reforma o colapso?, de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo
Se me pide una perspectiva del Estado autonómico visto desde la autonomía, en este caso desde el Principado de Asturias. Parto de una certeza: no se trata solo de que el Estado español haya transformado sus viejas estructuras centralistas y cuente con una organización autonómica indiscutiblemente enraizada. Es que esas raíces se han insertado de manera tan tenaz, tan vigorosa y tan progresiva en la sociedad española que hoy son muy poderosas y profundas. El fenómeno trasciende de una mera descentralización con la consiguiente territorialización de la inversión y el gasto público, ha calado en los imaginarios en forma de una conciencia autonómica que, donde la había, se ha reforzado (o desnaturalizado) y donde no existía se ha creado. Por evolución, por emulación, por competición… Por lo que sea, lo cierto es que se ha generado y consolidado un alto grado de madurez y afianzamiento del hecho autonómico en la conciencia de los ciudadanos, inseparable de otras formas de conciencia social y política, que hace a España más distinta pero también más igual que al inicio de la andadura autonómica. Como presidente de una comunidad autónoma parto de esa certeza, una de cuyas consecuencias es la existencia de diecisiete mercados electorales muy consolidados y competitivos en los que han emergido unas élites políticas cada vez más vinculadas a sus territorios, menos subordinadas a los estados mayores de los partidos nacionales y muy pendientes de los titulares del sufragio. Hechas esas consideraciones, intentaré exponerles mi posición sobre la conveniencia de una reforma constitucional de carácter federal y sobre un modelo de financiación que tiene una vinculación directa con el tipo de federalismo que decidamos adoptar. Estoy, por tanto, hablando de la reforma del Estado, es decir, de una estructura jurídico política, pero soy consciente de que la pertenencia a un Estado nacional tiene connotaciones emocionales que difícilmente pueden vincularse a un frío aparato institucional. No olvido que en España existen sectores nacionalistas catalanes, gallegos y vascos que no se identifican ni aceptan la idea de España como nación, que también existen personas que solo se reconocen en la versión más tradicional de la nación española y que, en medio de unos y de otros, hay todo un mundo de gradaciones y matices que se corresponden con la complejidad de las sociedades modernas. Sobre la reforma constitucional tengo no solo la perspectiva que me da ser presidente de una comunidad autónoma -que no es poco, puesto que las comunidades autónomas son poderes del Estado y algo tendrán que decir sobre ella- sino también la posición de quien presidía el Consejo Territorial del PSOE cuando en 2013 aprobamos en Granada avanzar hacia un modelo federal. Sabíamos que plantear una reforma federal era algo fundamentalmente simbólico porque el Estado ya es en gran medida asimilable a esa modalidad, un Estado federal tan diferente en sus variantes a todos los demás estados federales como estos son diferentes entre sí. También sabíamos que la conflictividad existente no se debe de manera prioritaria a un mal diseño del sistema de distribución de competencias. Pero no apelábamos a la reforma como una simple declaración escapista de la situación política, lo hacíamos porque queríamos mejorar el funcionamiento del Estado desde un federalismo (el nuestro), oportuno y necesario para encauzar una relación entre geografía y política más intensa en España que casi en cualquier otro país. Me interesa reseñar este punto concreto porque mis convicciones federales son puramente pragmáticas y nacen de la certeza de que en un país en el que no se puede centralizar la identidad tampoco se puede centralizar el poder. Nunca he sido un entusiasta de ese adjetivo, ni está en la tradición histórica del socialismo español, ni lo concibo como una palabra mágica, una especie de ábrete sésamo capaz de vencer cualquier dificultad. No salgo, pues, del armario federal. Si defiendo racionalmente esta causa es porque entiendo que sirve para reconocer la España que se ha ido federalizando de forma progresiva sin que haya sido reconocido constitucionalmente el hecho federal. También porque con la federalización podemos profundizar en una idea ni exclusivista ni trascendente de nación. Como ocurre en otros lugares, la nación y la identidad española están en constante evolución. Si abrimos un proceso federal para acomodar mejor lo diverso en lo único, deberíamos aprovecharlo para que la estructura institucional resultante responda menos a una comunidad idealizada que a una nación de ciudadanos con un consenso cívico sobre el ejercicio del poder. No siento, por tanto, el entusiasmo cartagenero que percibo en algunos defensores de la modalidad federal. Lo que los socialistas planteamos en Granada fue perfeccionar un imperfecto Estado federal que se había construido del revés: no a partir de Estados independientes que resuelven unirse, sino de un viejo Estado unitario y centralista que decide distribuir el poder en el territorio a la manera federal. Esa decisión se inscribe en el marco de la llamada Transición, un proceso de profundo cambio en el que los constituyentes hicieron todo un prodigio de ingeniería semántica y de pacto político combinando dos palabras: autonomía y consenso. Dos palabras nuevas para exorcizar un fantasma viejo, un demonio familiar que en lo político, en lo simbólico, en lo ideológico y en lo emocional, había envenenado el último siglo de la historia de España. Quizás uno de nuestros errores ha sido permitir que se fuera destruyendo la Transición como narrativa, como configuración de una nueva identidad española moderna, abierta, cosmopolita y democrática, como prueba de que nuestra historia no es “la más triste de todas las historias” como dicen los bellos versos mentirosos de Gil de Biedma (mentirosos porque no siempre termina mal). La propuesta que se nos hace de abordar una nueva Transición no es creíble, porque la Transición fue un suceso que después se convirtió en relato, mientras que lo que nos proponen ahora es un relato que es imposible que se convierta en real. Fue ese equilibrio entre autonomía y consenso el que hizo posible un texto constitucional que no regula el Estado descentralizado que finalmente se estableció, sino el proceso que podía conducir a su eventual establecimiento. Todo el desarrollo del Estado autonómico se hizo a través del principio dispositivo. No es el resultado de una decisión constituyente que ni siquiera precisó el número de comunidades autónomas, sino el de una serie de actos legislativos, decididos por mayorías políticas coyunturales, que nos han dejado un modelo confuso e indefinidamente abierto con riesgo de un progresivo vaciamiento del poder central. Llegado a este punto, he de aclarar que no creo que una reforma federal deba ampliar significativamente la dotación competencial autonómica, aún sin descartar un posible retoque. Lo que sí creo es que en todos los Estados federales del mundo la Constitución establece cuántos y quiénes son los titulares de la autonomía política y cuál es el contenido de esa autonomía. Y, en cambio, el Estado constitucional español que tiene una naturaleza federal, no tiene una Constitución federal. Por lo tanto, se trata de adaptar la Constitución al Estado que a su amparo se ha desarrollado, perfeccionándolo, clarificando el laberinto competencial y cerrándolo para despejar el fantasma del Estado residual. No obstante, reconozco y advierto que la coyuntura actual es un condicionante. Soy consciente del riesgo de plantear una reforma constitucional en pleno desafío soberanista, pero sobre todo tengo muchas dudas de que pueda ser ahora un objetivo realista. Salvo que haga abstracción de las dificultades que tiene el sistema político para autorreformarse cuando cuenta en su seno con una alta proporción de diputados que, o bien están en abierto desacuerdo con los valores constitucionales, o simplemente solo se comprometen con unos territorios concretos, ajenos cuando no hostiles, a cualquier dinámica de integración. Y no puede olvidarse que un pacto constitucional solo puede basarse y sobrevivir en la lealtad de los actores políticos. Quede clara, en todo caso, mi apuesta por una reforma de la Carta Magna que vaya en la dirección federal, tal y como acordamos los socialistas en Granada. No soy en cambio partidario de complementarla con la idea de Estado plurinacional que ha incorporado el PSOE en su último congreso. Lo respeto, pero este es un partido que admite la divergencia y la crítica a partir de un cuerpo pequeño pero inequívoco de convicciones compartidas y soy de la opinión de que entre esas convicciones no está incluida la del Estado plurinacional. La Declaración de Granada no prevé la modificación de la actual redacción del artículo 2 de la Constitución, y de las reformas que propone se excluyen intencionadamente aquellos términos que, por su contenido simbólico, puedan dar lugar a interpretaciones subjetivas con significados esencialistas y carga emocional, como ocurre con el término plurinacional. Los símbolos son las narrativas imprescindibles para crear ilusión colectiva, y quizás la tantas veces escuchada reivindicación de un asunto sin apenas trascendencia competencial como las selecciones deportivas ejemplarice la importancia de la dimensión simbólica en un mundo, el de los nacionalistas, en el que nada puede simbolizar más que tener la categoría de nación. Y debemos tener en cuenta que la adquisición de esa condición al añadirle al Estado el adjetivo plurinacional culmina en términos simbólicos la misión de todo nacionalista: conseguir el advenimiento de la nación. Podrán decirnos que no cambia nada, que las nacionalidades de las que habla la Constitución se interpretan como naciones culturales. Y es cierto, pero cuando se hizo la Constitución ocurría como en Cien años de soledad: “El mundo era tan reciente que muchas cosas carecían de nombre”. Ahora no, se les llama naciones, se las conoce, se las puede nombrar. Y, por eso, cuando el Estado plurinacional convierte la nacionalidad en nación, para unos solo se nombra a un territorio con singularidades históricas y culturales, para otros se abren expectativas de asimetría y diferenciación y para los independentistas se sube un peldaño esencial, porque no se es nacionalista por defender una cultura, sino por pensar que ser una nación otorga razones para actuar políticamente. No se debe olvidar que es el lenguaje el que hace que existan el significado y la verdad, y que la primera condición para crear una realidad es nombrarla. Estado plurinacional es, a mi juicio, un término equívoco y polémico, y no lo es solo por sus efectos jurídicos constitucionales sino por la confusión que induce y las expectativas que abre en la peligrosa maraña de las emociones nacionales. Hasta aquí mi opinión sobre la conveniencia de abordar una reforma constitucional en la dirección federal. La pregunta que ahora conviene hacer es de qué federalismo hablamos. Recuerden que antes les decía que hay tantos federalismos como Estados federales, pero además el federalismo está en permanente evolución, siguiendo un proceso dinámico que no va necesariamente en una única dirección y que identifica dos modelos federales de naturaleza opuesta en muchos aspectos: el dual y el cooperativo. Fue en los EE.
UU. del New Deal de Roosevelt donde se sustituyó el federalismo dual por el cooperativo, que terminó con la rígida división competencial entre el poder central y los poderes territoriales. A partir de 1930 el orden federal ya no fue entendido como la división y yuxtaposición de dos esferas separadas de poder sino como piezas complementarias para realizar el interés general. (1) Ese es el federalismo imperante en Alemania y también el nuestro, un federalismo que se justifica porque el Estado de Bienestar necesita la interdependencia de los actores políticos a través de una amplia panoplia de competencias compartidas y concurrentes que hacen muy difícil el mantenimiento de muchas competencias en una única instancia. Sin embargo, las tesis del federalismo fiscal, de naturaleza competitiva, se ha ido imponiendo en los EE.
UU. desde la etapa de Reagan reduciendo la influencia del gobierno federal en su papel reequilibrador y dotando de más competencias a los Estados para que estos compitan entre sí por los recursos. Hagamos caso omiso por ahora de este problema adicional vinculado al caso español y dejemos claro que federalismo y solidaridad son dos variables independientes que se relacionan entre sí en función del compromiso político que se quiera establecer. Ese compromiso puede ser fuerte, y entonces avanzaríamos hacia un federalismo cooperativo y solidario, o débil y, en ese caso, tendríamos un Estado federal competitivo y dual. Yo soy de los que creo que en España, un país muy desequilibrado territorialmente, en el que las comunidades autónomas más ricas doblan incluso la renta de las más pobres, existen razones poderosas que avalan la apuesta por el primer modelo, el único compatible con la disponibilidad de potentes mecanismos de nivelación que garanticen el principio de igualdad. El actual sistema de financiación autonómica, el sexto desde aquel que en 1986 se autodenominó a sí mismo como “definitivo”, responde a esta modalidad federal. Sin embargo, las tensiones para reformarlo, estimulando la versión no cooperativa en la que las haciendas de las comunidades autónomas compitan entre sí sabiendo que los contribuyentes pueden cambiar de jurisdicción fiscal, hace mucho que existen. En España la comunidad autónoma de Madrid es la que tiene la tarifa autonómica de IRPF con menos tramos y el marginal más bajo del país. Tampoco aplica el impuesto de Patrimonio, ha eliminado el Sucesiones entre familiares de primer grado y plantea extender la exención a otros grados de consanguinidad. Madrid se propone a sí misma como refugio para las rentas altas, promoviendo una competencia fiscal que amenaza con deslocalizaciones e induce cambios de residencia reales o imaginarios. Nadie duda de los méritos de los madrileños para conseguir su actual pujanza económica. Pero sería absurdo negar que Madrid, capital política y administrativa desde hace casi cinco siglos, es hoy también la capital económica y financiera y que esa centralidad y la logística a ella asociada, derivadas de la concepción radial de España, proporciona evidentes ventajas comparativas. En la Declaración de Granada, el PSOE apuesta por un Estado federal en el que se mantengan las actuales comunidades. Ninguna bandera autonómica tiene que ser arriada salvo, entiendo, si Madrid utiliza su potencia económica y tributaria para impulsar vía competencia fiscal la ruptura del equilibrio territorial. Entonces tendría todo el sentido que para cumplir con sus obligaciones y su cuota de solidaridad con el resto del país (porque es incuestionable que la capitalidad genera condiciones políticas, sociales y económicas de carácter especial) adoptase la figura de distrito federal, que presenta fórmulas y matices distintos según qué país, pero que se adapta plenamente a la estructura federal. Lo cierto es que la comunidad autónoma de Madrid es pionera en esta pretensión del federalismo dual desde la etapa de Esperanza Aguirre (2), que al considerar que la dimensión del sector público y la presión tributaria habían alcanzado niveles excesivos, utilizaba la competencia fiscal como instrumento efectivo para desarrollar sus políticas de disminución de los impuestos y el gasto público. En la misma lógica del federalismo fiscal reclamaba para las comunidades autónomas altas cotas de poder tributario que le permitieran recaudar sus propios tributos en lugar de recibir transferencias de la Administración central. Esta preferencia por el federalismo competitivo ha sido planteada en España no solo por la derecha política que representaba Aguirre, sino también por la económica. El Círculo de Empresarios es quizás la organización empresarial que desde hace más tiempo y de manera más clara viene reivindicando avanzar en esta modalidad federal (3). Esa pretensión de la derecha económica y política de avanzar hacia un sistema federal más competitivo, impulsando el dualismo y la puja fiscal a fin de abordar un proceso de reducción del tamaño del Estado a través del fomento de la competición tributaria para la captación de recursos dotados de movilidad entre distintas jurisdicciones territoriales, tiene un carácter político y económico que obedece a una posición discutible, pero racional, y que utiliza técnicas también racionales para conseguir el objetivo propuesto. Cosa distinta son las consecuencias, nocivas a mi juicio, del modelo propuesto, porque la exacerbación de la competencia interjurisdiccional debilita a la federación. Porque en un país en el que la riqueza se distribuye de manera tan desequilibrada en el territorio, el federalismo fiscal introduce una tensión insostenible entre autonomía e igualdad. Y porque la persistencia de la memoria del Estado unitario induce a interpretar políticas diferenciadas entre comunidades que se justifican y explican en el normal ejercicio de su autonomía como discriminaciones o privilegios inasumibles en términos comparativos para colectivos concretos. Es el recurso constante al agravio comparativo. Sin embargo, lo sorprendente del federalismo español no es que el modelo de financiación genere conflictos, algo que ocurre en todos los Estados compuestos, ya que la financiación condiciona de modo directo y primordial el ejercicio de la autonomía. Tampoco extraña que la derecha reivindique el abandono del cooperativismo para promover la competencia territorial propiciando el voto con los pies y profundizando la brecha entre territorios ricos y pobres, algo que forma parte de su lógica política y social. Lo que sorprende es que desde comunidades autónomas gobernadas por la izquierda se hagan propuestas orientadas en la misma dirección (4). Y sorprende más aún que desde imaginarios bien distintos de la nación se puedan tener las mismas ideas sobre el sistema de financiación. Ahora bien, conviene tener claro que cuando en el marco del debate sobre la reforma del sistema de financiación se habla más de las capacidades fiscales que de las necesidades de gasto, de la nivelación parcial que de la total, del poder tributario que de las transferencias, de la ordinalidad que del coste unitario de la prestación del servicio, se está hablando también del paso de un federalismo cooperativo y solidario a uno competitivo y dual. Pero, sobre todo, no debemos olvidar la existencia de nacionalismos interiores que es, sin duda, el hecho diferencial del federalismo español. Y si éste además de la contaminación confederal que incorpora el concierto foral se entrecruza con demandas de reconocimiento nacional, puede desarrollar una versión competitiva en la que se limite el principio de solidaridad y se sienten las bases de territorios diferenciados no sólo en lo cultural sino también en el nivel de bienestar. Si hoy reflexionamos sobre estos asuntos no es solo porque la Constitución necesite reformarse y actualizarse, sino porque se está produciendo en España el mayor temor de Europa: la quiebra territorial. Los acontecimientos de Cataluña han creado una sensación de inestabilidad sistémica en el Estado autonómico, han provocado una crisis constitucional de enorme hondura, han fracturado civilmente aquella comunidad y han intentado reventar nuestra arquitectura institucional. A la vieja narrativa de la nación perjudicada por la Historia incorporan ahora el combate desigual contra el enemigo imaginario de una España autoritaria, un Estado antidemocrático y una Cataluña sin autogobierno. Incluso la esperpéntica declaración de independencia se presenta como el momento inaugural de la construcción simbólica de una legalidad política alternativa. Hay, eso sí, dos novedades muy importantes. La primera es que el dilema nacionalista ha ganado en claridad: ahora ya no hay forma de mirar para otro lado porque definitivamente se ha acabado el nacionalismo de amagar y no dar. La segunda es que el desistimiento de la sociedad española al considerar que la crisis era un asunto estanco que se resolvería exclusivamente en Cataluña se ha acabado también. Hacer como si nada hubiera pasado, y mirar para otro lado ya no es posible porque -y lo decía muy bien Ortega- “toda realidad olvidada prepara su venganza”. Creo que debemos asumir que los independentistas han quebrado civilmente Cataluña hasta el punto de que no existe allí una comunidad política integrada y reconocida, sino dos. Créanme que no existe una disputa entre Cataluña y España. Existe, sí, un enfrentamiento entre las instituciones de autogobierno de Cataluña y el Estado y, sobre todo, existe un conflicto entre catalanes. Afortunadamente y como señala Álvarez Junco(5), no se trata de un odio enquistado, secular, entre comunidades que no comparten barrios ni lugares de ocio, ni se casan entre sí como ocurre en el Ulster. Pero a mi juicio el laberinto catalán ya no puede entenderse sin el reconocimiento de esa profunda fractura, no sólo política sino y fundamentalmente social. Afrontar el desafío exige el reconocimiento de esa realidad y también que no se trata sólo de que una parte muy relevante de la sociedad catalana se incline hacia el nacionalismo, sino que está inducida, orientada y espoleada por él. Más aún, las élites políticas independentistas y sus intelectuales orgánicos promueven la movilización activa, intensa, reiterada y pacífica de una parte de la sociedad catalana, para presentarse como la prueba evidente de la calidad democrática del independentismo catalán. Sí, existen dos comunidades en Cataluña diferenciadas por sus sentimientos hacia España y divididas políticamente por sus distintas aspiraciones de autogobierno, pero aún comparten un único espacio público y una única ciudadanía. Ahora bien, si aceptamos que en ese espacio una de las dos comunidades imponga su memoria hecha, como todas, de recuerdos y olvidos, como historia común; si permitimos que se identifique la lengua, las costumbres y las creencias de una de las dos comunidades catalanas como la única expresión de la cultura catalana común; si unionistas e independentistas no comparecen en igualdad de condiciones en la dimensión mediática y comunicacional del espacio público catalán, entonces, y descartado un vuelco en el corto plazo hacia una mayoría social incuestionable, los independentistas continuarán en el uso sectario de su poder político institucional para, de forma gradual, romper el empate entre las dos comunidades que hoy conforman la sociedad catalana. Es verdad que parecen tener diferencias, pero no en cuanto a las mejores condiciones para quedarse, sino respecto a la más eficaz manera de irse. Una ciudadanía catalana, activa, movilizada y desacomplejada, sin temor al señalamiento, es la única manera de convencer a la mayor parte de la sociedad catalana de que el Estado tiene propuestas para Cataluña que el independentismo no puede ofrecer. Pero tendremos que abordarla con el escepticismo y el espíritu autocrítico de quienes ya fueron engañados una vez y con la más radical desconfianza hacia los equidistantes, es decir, a los que culpan por igual al que vulnera la ley que al que la defiende. Yo, desde luego no soy equidistante. Es más, para terminar quiero hacer un leve aterrizaje en el plagio y confesarles que en este asunto soy parcial, totalmente parcial. Y lo digo aunque ya sé que eso significa no poder aspirar a la reputación que se reserva para los políticos que se respeten, es decir, para los equidistantes. Javier Tajadura, Federalismo del siglo XXI; Roberto Blanco Valdés, Los rostros del federalismo. Esperanza Aguirre: “Estoy a favor de la competencia fiscal, muchos ciudadanos se han mudado a Madrid a pagar aquí su renta. Por eso la región recauda más (8/5/2013) Círculo de Empresarios, una propuesta para reformar el sistema de financiación autonómica (1998 Monografía nº 4) Francina Armengol: “Tenemos que decidir nosotros. Pediremos el federalismo fiscal en el nuevo sistema de financiación autonómica” (Expansión, 17/12/2017). “La Consellera Cladera defiende que debe replantearse el modelo de café para todos y propone un nuevo sistema de financiación basado en el federalismo fiscal asimétrico conforme a los planteamientos que ya hizo el representante de Baleares en la Comisión de Expertos, Guillén López Casasnovas” (Noticias, 30/11/2017) José Álvarez Junco (El País, 22/5/2018)
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